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La nuova disciplina nel settore delle telecomunicazioni
Come avevamo annunciato nei nostri precedenti articoli l'attenzione del legislatore si è finalmente dedicata al tema della disciplina delle comunicazioni televisive via satellite. L'ultimo prodotto di questa nuova sensibilità è la legge n. 249 del 1997, appena pubblicata nella Gazzetta Ufficiale, con la quale si comincia a risolvere alcune delle problematiche connesse all'utilizzo di questo mezzo di comunicazione, che investe molti aspetti della nostra vita pubblica e privata.
Per essere sinceri queste novità normative, più che una ricerca di soluzioni, rappresentano, per il nostro paese, una vera e propria rivoluzione copernicana che segue alla liberalizzazione dell'accesso dei servizi satellitari introdotta recentemente con il decreto legislativo 11 febbraio 1997 n. 55. Infatti La nuova legge ridisegna l'intero settore delle telecomunicazioni e dell'audiovisivo, prendendo atto dell'importanza assunta nella moderna società da tutti i nuovi mezzi di comunicazione. Così oltre ad essere introdotta una nuova regolamentazione in materia di installazioni satellitari che, tra l'altro, favorisce l'adozione di antenne centralizzate, viene istituita una authority per garantire la concorrenza nel settore delle telecomunicazioni. Tale autorità avrà il compito di governare l'intero settore delle comunicazioni esclusa la stampa.
Ma andiamo con ordine ed iniziamo ad individuare schematicamente i temi trattati dalla nuova legge, per poi analizzarli in modo più approfondito. La legge si compone di sette articoli, dei quali i primi cinque sono quelli di maggior rilevanza per i temi che stiamo trattando. Con il primo articolo viene istituita l'autorità per le garanzie nelle comunicazioni, vengono definiti i suoi diversi organi e le relative competenze; nel secondo articolo è posto il divieto di costituzione o mantenimento di una posizione dominante nei settori delle comunicazioni sonore e televisive, della multimedialità, dell'editoria anche elettronica e delle connesse fonti di finanziamento; il terzo articolo contiene nuove norme per il rilascio delle concessioni per l'esercizio della radiodiffusione sonora e televisiva e per l'introduzione, negli immobili di nuova costruzione o soggetti a ristrutturazione generale, di antenne collettive per la ricezione delle trasmissioni satellitari; il quarto e il quinto articolo si occupano rispettivamente delle reti e dei servizi di telecomunicazioni via cavo e di garantire l'interconnessione tra le reti e i terminali degli utenti senza discriminazioni.
La nuova autorità per le garanzie nel settore delle telecomunicazioni
Iniziamo esaminando la nuova authority, la cui costituzione, al di là degli indubbi effetti pratici, rappresenta , a nostro giudizio, un inequivocabile segno dei tempi, e di come, passo dopo passo, ci stiamo già addentrando nel futuro. Al fine di spiegare quella che abbiamo definito la rivoluzione copernicana del settore, ci venga consentita una breve digressione storica: con la nascita della forma di stato liberale i processi di formazione delle idee e i mezzi di comunicazione delle medesime erano affidati pressoché integralmente alla autonoma responsabilità della società civile. Essa doveva organizzare e gestire il sistema delle comunicazioni in tutti i suoi rami e aspetti, nel rispetto di pochi limiti a tutela dei diritti altrui (divieto di utilizzo di espressioni offensive dell'altrui reputazione) o di irrinunciabili interessi pubblici (divieto di manifestazioni contrarie al buon costume). Nel secolo diciannovesimo il principale mezzo di comunicazione era la stampa e di conseguenza proprio la libertà di stampa era affermata e garantita dalla Costituzione o almeno dalla legge. In tale ottica la gestione diretta o indiretta da parte di autorità pubbliche di giornali era considerata una caratteristica di uno stato autoritario.
Nel secolo ventesimo si è realizzata la sostituzione del mezzo televisivo alla stampa come mezzo principale di comunicazione. Tuttavia la disciplina giuridica della televisione nei maggiori ordinamenti occidentali, che pur continuano ad ispirarsi al modello di stato liberale, non è paragonabile ai principi liberali in materia di libertà di stampa. Infatti in quasi tutti gli ordinamenti occidentali, con l'eccezione degli Stati Uniti, lo stato gestisce direttamente o attraverso enti dei quali è proprietario reti televisive ed anzi da più parti la proprietà pubblica di reti televisive è considerata addirittura una garanzia.
Per ragioni storiche nella nostra costituzione, pur essendo riconosciuta la libertà di manifestazione del pensiero in ogni sua forma e attraverso qualsiasi mezzo, è però la libertà di stampa a trovare una più completa disciplina. Ma, mentre il regime giuridico della stampa non è molto mutato rispetto al modello di stato liberale ottocentesco, nonostante, ad esempio, l'importante differenza dell'attuale sostegno pubblico alle imprese editoriali private, il settore delle trasmissioni televisive ha subito notevoli interventi normativi. Tali interventi sono stati spesso dettati dall'emergenza di disciplinare un settore estremamente delicato, cateterizzato da una potenza di influenza infinitamente maggiore degli altri mezzi di comunicazione, ed in continua evoluzione tecnologica.
Ora con la legge 31 luglio 1997, n. 249 che istituisce l'Autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni viene introdotta una unica autorità garante per quasi l'intera area dei mezzi di comunicazione, con l'esclusione solamente della stampa. Di colpo il legislatore ritiene utile disciplinare simultaneamente l'intero settore dei nuovi mezzi di comunicazione che si sono affiancati alla stampa per la diffusione di idee e notizie, dalla radio alla televisione, dalla telefonia alle comunicazioni via satellite e alle reti informatiche. Viene creata così una sorta di authority multimediale delle telecomunicazioni, che presenta indubbi elementi di novità anche rispetto alle simili autorità previste da altri ordinamenti più evoluti del nostro.
Fisicamente la nuova autorità e costituita da un presidente, due commissioni ed un consiglio. Il presidente è nominato con decreto del Presidente della Repubblica su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri d'intesa con il Ministro delle Comunicazioni. Il consiglio avrà la struttura di un piccolo parlamentino, composta da otto membri denominati tecnicamente commissari e presieduto dal presidente dell'autorità. I commissari saranno eletti in numero di quattro per parte dai due rami del parlamento.
Le due commissioni sono denominate : commissione per le infrastrutture e le reti e commissione per i servizi ed i prodotti.
La prima è titolare di competenze nel settore dell'accesso al segmento televisivo via satellite: infatti garantisce il diritto di accesso alle infrastrutture di telecomunicazioni. Un settore che costituisce la spina dorsale del sistema televisivo e nel quale la commissione esercita funzioni di pianificazione, controllo e tutela. La commissione per le infrastrutture e le reti esprime inoltre un parere sullo schema del piano nazionale di ripartizione delle frequenze approvato dal ministro ed elabora il piano di assegnazione delle frequenze. Definisce le misure di sicurezza delle comunicazioni e per l'eliminazione delle interferenze e cura la tenuta del registro degli operatori di comunicazione. Le sue competenze investono indirettamente anche il "mercato del via satellite" poiché essa determina gli standard per i decodificatori in modo da favorire la fruibilità dei servizi di comunicazione a tutti i consumatori. Oltre ciò, la nuova autorità vigila anche sulla salute del cittadino, controllando i tetti di radio frequenze compatibili con la salute umana.
La commissione per i servizi ed i prodotti ha invece competenza su quanto viene prodotto e trasmesso, una volta ottenuto l'accesso al segmento televisivo. Essa vigila sulla conformità alle prescrizioni della legge dei servizi di telecomunicazioni, tutela i minori e le minoranze linguistiche. La commissione rivestirà un ruolo molto importante anche nella così detta "guerra degli indici d'ascolto" poiché essa garantirà le informazioni sulle rilevazioni degli indici di ascolto e di diffusione dei diversi mezzi di comunicazione. Un'ulteriore ed importantissima funzione sarà esercitata dalla commissione, nei settori della pubblicità (che a tutt'oggi costituisce la maggior fonte d'introito per gli operatori del settore) e dell'informazione politica (ormai di primaria importanza nella garanzia della effettiva democraticità della nostra forma di governo). A tale scopo la commissione garantirà l'applicazione delle norme vigenti in materia, nonché di quelle relative al diritto di rettifica. Oltre ciò avrà anche il compito, non secondario di favorire l'integrazione delle tecnologie e l'offerta di servizi di comunicazioni.
Il consiglio ha invece funzioni di promozione e di tutela in campo tecnico-scientifico, nonché una più generale funzione di controllo sull'attività dei soggetti che operano nel settore delle telecomunicazioni. Avrà infatti il compito di segnalare al governo gli interventi (anche legislativi) che si rendano necessari in relazione alle innovazioni tecnologiche e di promuovere ricerche in materia di sviluppo delle telecomunicazioni e dei sevizi multimediali. La funzione di controllo verrà esercitata anche sulle società che si occupano dei servizi di comunicazione, accertando così l'eventuale creazione di posizioni dominanti nel settore radiotelevisivo.
Altri organismi creati dalla nuova legge sono i comitati regionali per le comunicazioni da istituirsi con leggi regionali, il Forum permanente per le comunicazioni composto da rappresentanti del Ministero delle comunicazioni e da esperti del settore, il Consiglio nazionale degli utenti formato da associazioni rappresentative delle varie categorie di utenti che si sono distinte nella affermazione dei diritti e della dignità della persona.
L'autorità nel suo coplesso presenta poi ulteriori profili di interesse poiché le sono concessi ampi poteri coercitivi nelle materie di cui si occupa. Infatti i soggetti che non ottemperano alle sue diffide sono puniti con sanzioni amministrative sino a lire cinquecento milioni.
Oltre a questa potestà coercitiva, l'autorità per le garanzie nelle telecomunicazioni dovrà svolgere un ruolo di controllo sulle attività dei soggetti che operano nei settori delle comunicazioni sonore e televisive. Tale vigilanza verrà esercitata, di concerto con l'autorità garante della concorrenza e del mercato, anche sull'evoluzione dei mercati di questi settori. I risultati di tale monitoraggio, saranno analizzati e resi pubblici con apposite relazioni annuali al Parlamento.
Nuova normativa antitrust e l'assegnazione delle frequenze
Come abbiamo già detto nel secondo articolo della nuova legge è posto il divieto di costituzione o mantenimento di una posizione dominante nei settori delle comunicazioni sonore e televisive, della multimedialità, dell'editoria anche elettronica e delle connesse fonti di finanziamento. In pratica la nuova legge cerca di assicurare il pluralismo dei soggetti nel settore introducendo di fatto una normativa antitrust. Sicuramente l'elemento di maggior interesse di questa normativa è l'introduzione di un limite nel numero di reti a disposizione di un singolo operatore. Infatti un soggetto, non potrà essere titolare di una percentuale superiore al 20 per cento delle concessioni di reti televisive nazionali terrestri.
A vigilare sul rispetto di tale limite è l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni che dovrà adottare tutti i provvedimenti necessari per eliminare o impedire il formarsi di una posizione dominante. I suoi poteri in materia sono così ampi da prevedere anche misure che incidono sulla struttura di un impresa privata, imponendo dimissioni di aziende o rami d'azienda.
Oltre che sulla disponibilità delle frequenze, l'Autorità deve vigilare e reprimere il sorgere di posizioni dominanti anche nel campo delle risorse derivanti del settore televisivo o radiofonico nazionale (finanziamento pubblico, pubblicità nazionale e locale, spettanza per le televendite, sponsorizzazioni, ricavi da offerta televisiva a pagamento). La nuova normativa antitrust prevede in fatti una quota massima del 30 per cento nella raccolta di tali proventi, da parte di un soggetto titolare di concessioni per la trasmissione via etere, anche codificata. A tale limite (ovviamente riferito alle rispettive categorie) sono sottoposti anche i soggetti titolari di autorizzazioni per la trasmissione via cavo e via satellite. Per i gruppi che siano titolari anche di partecipazioni nel campo editoriale, il tetto è abbassato al 20 per cento comprendendo fra gli introiti anche parte di quelli provenienti dal settore dell'editoria. Al fine di evitare qualsiasi tipo di aggiramento degli sbarramenti posti la quota massima di introiti è applicata anche alle società concessionarie di pubblicità televisiva, e viene introdotto un dettagliatissimo prospetto per indicare quali partecipazioni azionarie e quali forme di controllo fra soggetti o gruppi possano portare alla costituzione indiretta di posizioni dominanti eventualmente reprimibili.
In caso di violazione dei limiti stabiliti l'Autorità è poi titolare degli stessi poteri coercitivi, che esercita in materia di concessioni. Tali poteri sono esercitati anche se la così detta "posizione dominante" viene raggiunta tramite mediante intese o accordi fra gruppi, mentre vengono tollerate le posizioni già esistenti prima dell'entrata in vigore della legge. I limiti non si applicano neppure ai soggetti che detengono una concessione televisiva o radiofonica su frequenze terrestri o di una autorizzazione per l'offerta televisiva a pagamento via cavo o via satellite, per l'irradiazione di un solo programma nazionale.
Significativo il fatto che fra i soggetti concessionari sia esplicitamente indicato il servizio pubblico, sottoponendolo agli stessi limiti posti per i privati. Anche se alla società titolare del servizio pubblico radiotelevisivo e alla società concessionaria del servizio pubblico di telecomunicazioni è concessa una speciale deroga , in alcuni settori al tetto stabilito del 20 per cento. Esse infatti possono partecipare congiuntamente, in associazione con privati titolari di concessione, ad una piattaforma unica per trasmissione digitali da satellite e via cavo e per trasmissioni codificate in analogico su reti terrestri. Però, sulla costituzione e gestione di tale piattaforma, della quale potrà usufruire chiunque ne faccia richiesta, vigilerà l'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni.
Dopo tutto ciò non poteva mancare l'annuncio, contenuto nell'art. 3, di un nuovo piano di assegnazione delle frequenze che verrà approvato dall'Autorità entro e non oltre il 31 gennaio 1998. La nuova legge fissa anche 30 aprile 1998 quale termine ultimo per la presentazione delle domande, l'assegnazione ed il per il rilascio delle concessioni per l'esercizio della radiodiffusione in chiaro in ambito nazionale o locale. Tali concessioni avranno validità di sei anni. Nel settore della comunicazione televisiva via satellite, sarà invece direttamente la nuova autorità garante ad autorizzare la diffusione, finché non sarà costituito il Ministero delle Comunicazioni. Saranno invece limitate in modo drastico le concessioni di canali terrestri destinati alla trasmissione codificata: non più di uno per soggetto. Ciò porterà anche alcune variazioni nel mercato via satellite poiché coloro che saranno titolari di più di un canale terrestre codificato, al momento dell'entrata in vigore della legge (leggi TELE+), sono obbligati a trasferire via cavo o via satellite una delle loro reti.
Nuove norme in materia di telecomunicazioni e comunicazioni satellitari
Oltre a tutto questo quella che è ormai nota come "legge Maccanico" riserva numerose altre sorprese che influiranno notevolmente sul mercato del via satellite e disegneranno nuovi scenari nel mondo delle comunicazioni. Ci riserviamo quindi di approfondire queste ulteriori novità nel prossimo articolo, limitandoci a fornirvi solo alcune brevi, ma indubbiamente interessante, anticipazioni. Assai interessanti sono infatti alcune norme poste per favorire la diffusione delle antenne paraboliche: in primo luogo dal 1° gennaio 1998 tutti gli immobili di nuova costruzione o soggetti a ristrutturazione generale, composti da più unità abitative, dovranno dotarsi di antenne collettive per la ricezione delle trasmissioni radiotelevisive satellitari. Poi entro il mese di gennaio del 1998 tutti i comuni dovranno emanare un regolamento sull'installazione delle antenne paraboliche nei centri storici al fine di garantire la salvaguardia degli aspetti paesaggistici: con questa norma viene ribadito il diritto a ricevere le trasmissioni satellitari anche per gli abitanti dei centri storici. Saranno quindi i comuni a dover porre le norme che pur consentendo a tutti di ricevere le trasmissioni satellitari desiderate regolamenteranno le modalità di installazione, l'ubicazione e il colore delle parabole come avevamo anticipato nel nostro articolo di apertura della collaborazione con questa rivista (cfr. Satellite, aprile 1997, pp. 35ss. e nostre risposte ai provvedimenti dei sindaci di Greve e San Giminiano).
Un altro comma della legge stabilisce nella misura del 4 per cento l'Iva per l'installazione di nuovi impianti di ricezione satellitare o per la riqualificazione di quelli esistenti. La stessa disposizione si applica anche agli abbonamenti alla diffusione radiotelevisiva con accesso condizionato effettuata in forma digitale a mezzo di reti via cavo o via satellite, nonché ai relativi decodificatori.
Infine nuova legge si occupa anche dei servizi e delle reti di telecomunicazioni via cavo o che utilizzano frequenze terrestri: queste attività sono soggette al rilascio di licenza della nova autorità garante. Inoltre l'installazione delle reti ti telecomunicazione che transitano su beni pubblici viene ora subordinata al rilascio di concessione per uso del suolo pubblico da parte dei comuni, in modo da non discriminare i diversi soggetti richiedenti, salve le competenze in materia paesistica e urbanistica delle regioni a statuto speciale e delle provincie autonome.
Sulle reti di telecomunicazione si potranno offrire tutti i servizi di telecomunicazioni e le società titolari di servizi di pubblica utilità, che hanno realizzato, per le proprie esigenze, reti di telecomunicazione, sono tenute a costituire delle società separate per lo svolgimento di qualunque attività nel settore delle telecomunicazioni.
Avv. GUGLIELMO CEVOLIN
Dott. FABRIZIO FIORI
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